Mieszkania z zasobu gminnego – potrzeby zmiany zasad ochrony lokatorów

Bolesław Meluch, Doradca Zarządu Związku Banków Polskich,
Wiceprezes Europejskiego Instytutu Nieruchomości

Przekazany przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do konsultacji społecznych projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest drugim podejściem w ciągu ostatnich dwóch lat do próby rozwiązania poważnego problemu społecznego, jakim jest niski stopień zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób realnie najuboższych [1].

Zdaniem autorów założeń problem ten jest wynikiem:

  • małej elastyczności w gospodarowaniu publicznym zasobem mieszkaniowym,
  • deficytu lokali w zasobie
  • ograniczonych możliwości wsparcia adekwatnego do potrzeb.

Propozycje Ministerstwa mają spowodować ograniczenie istniejących barier i stworzenie bardziej elastycznych instrumentów regulacyjnych, które umożliwiłyby gminom racjonalne gospodarowanie posiadanym zasobem mieszkaniowym, efektywniejsze kierowanie wsparcia finansowego do osób najbardziej potrzebujących, większą rotację lokatorów i urealnienie kolejek osób oczekujących na przydział mieszkania. Z jednej strony Bank Gospodarstwa Krajowego uczestniczy w realizacji programów rządowych mających na celu:

  • wspieranie budownictwa na wynajem, a jednocześnie zwiększenie dostępności mieszkań komunalnych i socjalnych,
  • stworzenie wyraźnych kryteriów najmu tego rodzaju mieszkań,
  • określenie warunków ustalania czynszów w oparciu o wymogi biznesowe,
  • wprowadzenie jednolitych zasad uprawnienia do najmu socjalnego, które będą miały istotne znaczenie w prowadzeniu polityki mieszkaniowej gminy.

(1) Zmiana definicji mieszkaniowego zasobu gminy i publicznego zasobu mieszkaniowego.

Proponuje się zmianę definicji zasobu mieszkaniowego gminy i objęcie nią wyłącznie lokali, w stosunku do których gminie przysługuje prawo własności oraz tych, które pozostają w jej po-siadaniu samoistnym.

Komentarz:

Wydaje się, iż proponowane rozwiązania pozwolą na zwiększenie aktywności gmin i innych podmiotów, poprzez umożliwienie ustawowej instytucji podnajmu i wykorzystanie przez gminy warunków rynkowych. Jednakże wyłączenie zasobu mieszkaniowego, będącego we władaniu gminnych spółek mieszkaniowych, z zasobu gminy może spowodować urealnienie czynszów do warunków rynkowych, co ograniczy w dużym stopniu dostępność i pomoc dla rodzin o niskich dochodach.

(2)  Wprowadzenie dla gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego obowiązku zawierania umów na czas oznaczony, nie krótszy niż 1 rok i nie dłuższy niż 5 lat.

Komentarz:

Z punktu widzenia gminy ograniczenie terminu obowiązywania umowy najmu ma zapewnić zwiększenie rotacyjności mieszkań poprzez wygaśnięcie umowy, na przykład przy niespełnieniu przez najemcę kryteriów dochodowych. Jednakże należy zauważyć, iż projektodawca nawet nie podejmuje próby wprowadzenia obowiązku gminy corocznej weryfikacji dochodów najemcy, których wysokość uprawniałaby do korzystania z czynszów komunalnych lub socjalnych.

Bardziej efektywnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie obowiązku weryfikacji prawa do najmu (na proponowanych zasadach jak dla nowych umów najmu) także dla umów zawartych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Zachowana byłaby ochrona dotychczasowych najemców w przypadku wprowadzenia obowiązku stosowania takiego przepisu weryfikacji umów np. po 3 lub 5 latach od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy.

(3)  Wprowadzenie zasady, że podstawowa stawka czynszu w publicznym zasobie mieszkaniowym pokrywa co najmniej koszty utrzymania nieruchomości.

Komentarz:

Ta propozycja nie rozwiązuje podstawowego problemu: ustalania stawki czynszu w trakcie trwania najmu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 zmienianej ustawy, stawki czynszu ustalane są z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość, a w szczególności:

  • położenie budynku
  • położenie lokalu w budynku
  • wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan
  • ogólnego stanu technicznego budynku.

Jednakże te przepisy odnoszą się do ustalania stawki czynszu w chwili podpisywania umowy. Tym samym, zmiany w ustawie powinny uwzględniać potrzebę dostosowywania stawki czynszu do stanu technicznego budynku i dochodów najemcy w trakcie trwania umowy najmu. Bez względu na to, czy najem jest na czas określony lub niekreślony.

 (4)  Oddanie do wyłącznej właściwości sądu orzekania o uprawnieniach do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu.

Komentarz:

Z jednej strony proponowana zmiana ma za zadanie wprowadzenie jednolitych reguł określających sytuację prawną wszystkich najemców lokali mieszkalnych, poprzez wprowadzenie uprawnienia sądu do określania prawa do najmu socjalnego, a z drugiej strony najemca będzie musiał udowodnić swoje uprawnienie do najmu socjalnego, czyli przedstawić swoją sytuację materialną.

Należy zgodzić się ze zmianami zaproponowanymi przez autorów projektu założeń, jako że zmierzają one w kierunku racjonalizacji przyznawania prawa do najmu socjalnego najuboższym grupom mieszkańców, które nie będą w stanie uzyskać mieszkania na wolnym rynku.

(5)  Wprowadzenie w odniesieniu do lokali, wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, rozwiązań szczególnych w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego (przepisy dotyczące wstąpienia w najem po śmierci najemcy).

Komentarz:

Propozycje zmian w ustawie przyczynią się do zmiany traktowania dożywotnio praw rodziny do najmu lokalu wchodzącego do mieszkaniowego zasobu gminnego.

Należy podkreślić, iż Założenia proponują rygorystyczną politykę opróżnienia lokalu w przypadku niespełnienia kryteriów dla najmu lokali pozostających w gestii samorządów terytorialnych, nie wykorzystując możliwości zwiększenia przychodów gminy poprzez adekwatne do dochodów i warunków rynkowych ustalenie nowych stawek najmu, także w przypadkach określonych w punkcie 5 Założeń. Aktywne regulowanie wysokości czynszu powinno być szerzej wykorzystywane zarówno przez gminy, jak i w przepisach. Tym samym od wyboru „spadkobierców do tytułu najmu” powinno zależeć, czy decydują się na płacenie wyższego czynszu, wynajęcie innego lokalu (np. zgodnie z obowiązującymi przepisami wielkości mieszkania na liczbę mieszkańców), czy też wypowiedzenie umowy najmu, uwzględniając okres na znalezienie nowego lokalu mieszkalnego.

(6)  Dopuszczalność stosowania formuły najmu okazjonalnego lokali mieszkalnych również przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą (z wyłączeniem lokali z publicznego zasobu mieszkaniowego).

Komentarz:

Umożliwienie podmiotom gospodarczym, prowadzącym działalność w postaci wynajmowania lokali mieszkalnych, zawierania umów na warunkach najmu okazjonalnego powinno zwiększyć zainteresowanie różnych właścicieli nieruchomości mieszkaniowych najmem, a także ograniczeniem nadużywania prawa do ochrony lokatora w przypadku niedotrzymywania przez niego warunków umowy najmu.

Jednakże nie należy tej propozycji traktować jako podstawowy bodziec do zwiększania zaangażowania różnych podmiotów w rozwój budownictwa czynszowego.

 (7)  Wprowadzenie definicji miejscowości pobliskiej.

Komentarz:

Sprecyzowanie pojęcia miejscowości pobliskiej powinno ograniczać potencjalny spór pomiędzy najemcą a gminą w przypadku posiadania nieruchomości mieszkaniowej poza miejscowością podstawową, a które to posiadanie takiej nieruchomości w miejscowości pobliskiej powoduje niespełnienie kryteriów najmu lokalu z zasobu gminnego.

(8)  Określenie w ustawie minimalnego progu dochodowego uprawniającego do ubiegania się o najem lokalu komunalnego.

Komentarz:

Określenie przez Radę Gminy zasad ustalania wysokości i kryteriów dochodów powinno być obowiązkowe i podlegać rewizji w określonych odstępach czasu. Rada Gminy powinna także obowiązkowo określać zasady ustanawiania wysokości obniżek i zwiększania poziomu opłat z tytułu najmu, także z weryfikacją w określonych okresach czasu.

Można sobie wyobrazić, iż ustawa wprowadzałaby ogólne zasady ustalania czynszu w trakcie najmu lokali z zasobu gminy.

Jednakże, aby prawidłowo ustalić progi dochodowe i związane z tym warunki pomocy mieszkaniowej skierowanej do rzeczywiście potrzebujących, gmina powinna w pierwszej kolejności ustalić jakie są dochody mieszkańców gminy, ile należy wydać na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania i jak wyglądają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Powinno to pozwolić na określenie dochodów na jedną osobę, które miałyby kwalifikować do wsparcia gminy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (ze względów dochodowych taka osoba nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych).

(9)  Wprowadzenie możliwości rozwiązania umowy najmu lokalu z jednoczesnym zaoferowaniem lokalu zamiennego w sytuacji, gdy lokal zajmowany ma nieproporcjonalnie dużą powierzchnię w stosunku do liczby zamieszkujących.

Komentarz:

Należałoby rozważyć zasadę, aby kryterium ekonomiczne zmiany warunków najmu było jedynym kryterium. Jeżeli ustanowiony poziom czynszu wynikający z zasady pokrywania kosztów utrzymania nieruchomości (w tym zobowiązań finansowych przypadających na ten lokal mieszkalny) uwzględnia wysokość dochodów, to liczba osób zamieszkujących dany lokal mieszkalny nie ma znaczenia. Administracyjna decyzja co do wielkości mieszkania, przy określonych w uchwale Rady Gminy wymogach dochodowych, będzie wyłącznie świadczyć o niewłaściwie przyjętych kryteriach do prawa do najmu takiego lokalu. Jednocześnie może spotkać się z negatywną opinią społeczną.

(10)  Wprowadzenie możliwości rozwiązania stosunku prawnego, jeżeli lokator jest w zwłoce nie tylko z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, ale również w przypadku zaległości w opłatach niezależnych od właściciela.

Komentarz:

Należałoby rozważyć alternatywną możliwość rozwiązania tego problemu. Doświadczenia innych krajów wskazują, iż bardziej skutecznym będzie wprowadzenie zasady, iż wynajmujący zapewnia dostęp do tzw. mediów (instalacja i możliwość korzystania), ale to właśnie najemca bezpośrednio podpisuje umowę z dostawcami mediów (np. w urzędzie gminy, w jednym okienku), w której to umowie zobowiązuje się do dokonywania opłat w zamian za świadczenia, przy określonych konsekwencjach i sankcjach w przypadku braku opłat w wysokości i czasie określonych w umowie.

Takie rozwiązanie jest pragmatyczne, ponieważ:

  • najemca ponosi konsekwencje braku wniesienia opłat, np. w postaci wyłączenia tego czy innego medium,
  • wynajmujący nie ponosi odpowiedzialności oraz kosztów związanych z brakiem tych opłat, a także nie ma potrzeby dochodzenia roszczeń w przypadku wyprowadzenia się najemcy bez wniesienia wymaganych opłat za usługi,
  • najemca rejestrowany jest w ten sposób w gminie, jako zamieszkujący w danym lokalu; daje to największą korzyść w postaci przychodów dla gminy z tytułu zamieszkiwania w danym lokalu i płaconego przez najemcę podatku dochodowego.

Należy także zwrócić uwagę, iż sposób podwyższania czynszu i innych opłat, zgodnie z ustawą, jest inny od sposobu podwyższania opłat niezależnych od właściciela. Dobrze byłoby, aby zmiana ustawy uwzględniła ten temat.  

Podsumowanie

Mając na uwadze określony cel zmiany ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, uznając zasadę ochrony praw nabytych najemców potrzebne są systemowe rozwiązania umożliwiające realizację polityki mieszkaniowej gminy:

1. Obowiązek najemcy corocznego przedstawiania informacji o osiągniętych dochodach, które są podstawą do najmu lokalu z zasobu publicznego oraz do określenia wysokości świadczeń najmu. Wysokość świadczeń (także ich obniżka) powinna wynikać przede wszystkim z poziomu osiąganych dochodów przez najemcę. Jeżeli nie będzie ustawowego obowiązku weryfikacji tytułu do najmu w określonych interwałach czasowych, to można się spodziewać, iż wprowadzenie decyzją gminy takiego obowiązku będzie uzależnione od doraźnych celów politycznych, dlatego regulacja powinna być obligatoryjna.

2. Nierozłączny z powyższym obowiązkiem, obowiązek corocznego przedstawiania informacji o tytułach własności do nieruchomości mieszkaniowej w miejscowości, w której znajduje się wynajmowany lokal mieszkalny, lub w miejscowości pobliskiej.

3. Właściwe realizowanie zadań gminy w odniesieniu do prowadzenia bazy danych o tzw. lustrze czynszowym, co powinno pozwolić na aktywne wyznaczanie poziomu opłat najmu, zgodnie z poziomem kosztów utrzymania nieruchomości. Te bazy danych także powinny mieć znaczenie dla oceny warunków finansowania projektów budownictwa czynszowego przez instytucje finansowe. Dlatego też istnieje potrzeba wprowadzenia obligatoryjności zbierania i przetwarzania tych informacji z rynku.

Wprowadzenie wyłącznie najmu na czas oznaczony, bez obligatoryjnego obowiązku corocznej weryfikacji dochodów i odpowiedniego ustalenia poziomu czynszu, może oznaczać, iż bogaci najemcy będą zmuszeni do opróżnienia lokalu, do którego wprowadzaliby się najemcy ubożsi. Logistyka takich „zamian” nie będzie wcale mniejsza niż logistyka pozyskiwania oświadczeń o dochodach.

Podwyższenie czynszu z uwagi na przekroczenie limitu dochodów powinno być proporcjonalne do wysokości tego przekroczenia. Nie może być automatyczne i powinno uwzględniać wskaźnik wysokości czynszu do dochodu (przyjęty dla gminy procentowo). System powinien umożliwiać zwiększenie dostępności mieszkań (w tym przede wszystkim komunalnych) dla osób najuboższych, które powinny z nich korzystać do czasu osiągnięcia wyższego statusu materialnego.

Warunki ochrony lokatorów powinny wynikać z warunków realizacji społecznego budownictwa czynszowego i możliwości jego finansowania przez władze publiczne, instytucje finansowe i inwestorów prywatnych. To oznacza potrzebę zbudowania programu społecznego budownictwa czynszowego, którego jednym z podstawowych elementów powinien być system praw i obowiązków – a nie wyłącznie ochrony – lokatorów oraz system praw i obowiązków właścicieli nieruchomości mieszkaniowych na wynajem.

System tych praw i obowiązków powinien w większym stopniu uwzględnić warunki ekonomiczne będące podstawą podejmowania decyzji. Decyzji, która:

  • nie powinna w pierwszej kolejności wymuszać wypowiedzenia umowy najmu przez gminę w przypadku przekroczenia ustalonego progu dochodów najemców (zamieszkujących z najemcą),
  • uzależniałaby wzrost wysokości czynszu proporcjonalnie do wzrostu dochodów najemcy, nie przekraczając czynszu rynkowego, ale dając szansę na kontynuowanie najmu lokalu, do którego lokator już się przyzwyczaił, a jednocześnie zwiększając dochody gminy, które można by wykorzystać do stwarzania warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych innych osób,
  • uzależniałaby kontynuację najmu przez osoby zamieszkujące w tym lokalu, gdy główny najemca zmarł, od spełnienia przez nich przede wszystkim wymogów dochodowych, a nie wyłącznie formalnych (wielkość powierzchni przypadająca na jedną osobę), określając odpowiednią do dochodów stawkę czynszu – a nie żądając opuszczenia lokalu,

powinna być oparta o rzeczywiste koszty utrzymania każdej kamienicy, a nie całego zasobu mieszkań komunalnych gminy – tak, aby można było zróżnicować na tej podstawie czynsze (mające pokryć koszty utrzymania zasobu) i zróżnicować ewentualne dodatki mieszkaniowe w takich przypadkach, w których koszty utrzymania są wyższe niż średnia dla miasta.

_____________________________________________
[1] Uwagi do projektu założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (projekt Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24.04.2012 r.)

 

źródło: Property Journal 8-9/2012