Ogrody działkowe niezgodne z Konstytucją

W dniu 11.07.2012r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją 24 przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 6 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005r. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.) złożył były Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Lech Gardocki, wskazując przede wszystkim na dominującą rolę Polskiego Związku Działkowców jako niezgodną z ustawą zasadniczą. Jako ważny element ochrony własności nieruchomości wskazał on prawo właściciela do rozporządzania nieruchomością, tzn. decydowania o tym, na czyją rzecz może on ustanowić prawo ograniczające jego własne prawo. Zdaniem wnioskodawcy element ten jest w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych zagrożony. Trybunał Konstytucyjny nie uznał jednak całej ustawy za niezgodną z Konstytucją, a jedynie jej 24 przepisy, co i tak stanowi większość przepisów tej ustawy. Wszystkie one, poza jednym, przestaną obowiązywać po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wyjątkiem jest art. 10 ustawy, który przestanie obowiązywać z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Czas 18 miesięcy jest tak naprawdę czasem legislacyjnym dla Parlamentu aby znowelizował on ustawę o rodzinnych ogrodach działkowych w taki sposób aby odpowiadała ona zasadzie demokratycznego państwa prawa. W przeciwnym wypadku, po upływie tego okresu, mogą przestać istnieć ogrody działkowe, a to oznaczałoby, że przejdą one we władanie gmin, które w przeważającej większości są właścicielami terenów zajętych pod ogrody działkowe.

Artykuł 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Ponadto wskazuje on, że grunty te mogły być oddawane nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste na rzecz tego związku. Jako jedyny przepis ustawy r.o.d. przestaje obowiązywać z dniem ogłoszenia wyroku w TK. Zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy art. 10 ust. 1 był niezgodny z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadami: demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej.

Artykuł 10, na wniosek Rady Miejskiej Wrocławia, był już przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 9 lutego 2008r. wskazał on, że artykuł ten jest niezgodny z Konstytucją, w zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Wcześniej podkreślił on, że przeznaczenie przez gminy gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na potrzeby tworzenia ogrodów działkowych powoduje automatycznie nabywanie przez Polski Związek Działkowców roszczenia o ustanowienie na rzecz tego Związku, jako osoby prawnej, prawa użytkowania.  

Wszystkie przepisy dotyczące Polskiego Związku Działkowców zostały przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11.07.2012r. uznane za sprzeczne z Konstytucją. Na mocy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Związek ten korzysta z szerokiej ochrony prawnej. Warto podkreślić, że PZD jako jedna z bardzo nielicznych organizacji społecznych nie jest poddana przepisom ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. z 2001r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.), lecz posiada ona własną regulację ustawową co powoduje, że posiada ona szczególną pozycję, praktycznie nie podlega żadnej kontroli ze strony Państwa. W ramach przyznanych uprawnień PZD przysługuje wyłączne prawo przydziału działki w rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie ze statutem PZD, przydział działki następuje z uwzględnieniem funkcji działki, statutowych zadań PZD w zakresie pomocy rodzinie i osobom niepełnosprawnym i warunków pracy osoby ubiegającej się o działkę. Dochodzi więc do sytuacji, w której podmiotowi nie będącemu właścicielem działki przysługuje wyłączne prawo do decydowania o jej losie, stąd wzięło się określenie „państwo w państwie” w doniesieniu do Polskiego Związku Działkowców.

W uzasadnieniu do wyroku Trybunał konstytucyjny wskazał, że obywatele pragnący jednoczyć swą działalność, powinni mieć gwarancje wolności wybierania formy prawno-organizacyjnej, w zależności od celów, jakie zamierzają realizować. Zaznaczyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu nie podważa istnienia samych rodzinnych ogrodów działkowych, a jedynie formę ich organizacji i zarządzania opartą na monopolu PZD. Świadczą o tym zakwestionowane przepisy. Tak więc, sama idea funkcjonowania i rozwoju ogrodów działkowych pozostaje, zapewne zmieni się forma ich zarządzania, ale przede wszystkim odpłatność za ich korzystanie. Do tej pory było tak, że Polski Związek Działkowców ustanawiał w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki). Z kolei na wniosek członka, Polski Związek Działkowca ustanawiał prawo użytkowania działki – w rozumieniu Kodeksu cywilnego – w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdowały się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców lub stanowiły jego własność. Prawa te podlegały ujawnieniu w księdze wieczystej. Z przedstawionego stanu wynika, że w ustawie r.o.d. mamy do czynienia z trzema różnymi prawami użytkowania. Pierwsze – przysługujące Polskiemu Związkowi Działkowców na gruntach Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, drugie – przysługujące działkowiczowi, ale tylko na gruntach stanowiących własność bądź użytkowanie wieczyste PZD, oraz trzecie – przysługujące działkowiczowi na gruntach oddanych w użytkowanie na rzecz PZD, zwane jako użytkowanie działki.

Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym wymienionym w Kodeksie cywilnym polegającym na prawie do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. W stosunkach wzajemnych między użytkownikiem a właścicielem, zgodnie z Kodeksem cywilnym, użytkownik ponosi ciężary, które zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków z rzeczy. Właściciel nie ma obowiązku czynić nakładów na rzecz obciążoną użytkowaniem. Regulacja kodeksowa stanowi również, że jeżeli użytkownik poczynił nakłady, do których nie był obowiązany, wówczas należy stosować przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia.

Zasady ogólne ulegają modyfikacji w regulacji obowiązującej w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Głównie chodzi o obowiązki gmin, które  m. in. obowiązane są do doprowadzenia do rodzinnych ogrodów działkowych dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz do zapewnienia, w ramach komunikacji publicznej, potrzeb rodzinnych ogrodów działkowych. Należy wskazać, że gminy nie wykonują tych zadań tylko w odniesieniu do działek znajdujących się na terenach stanowiących ich własność, ale również do terenów stanowiących własność Skarbu Państwa czy Polskiego Związku Działkowców. Ponadto do zadań gmin należy również, co do zasady, utrzymanie porządku i czystości na terenach przylegających do rodzinnych ogrodów działkowych. Jednocześnie gminy z tytułu wykorzystywania ich nieruchomości i wykonywania przez nie zadań określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, nie otrzymują żadnego wynagrodzenia. Jedynym beneficjentem jest Polski Związek Działkowców, którego majątek, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, powstaje ze składek członkowskich, wpisowego, wpłat członków, darowizn, spodków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku PZD oraz z ofiarności publicznej, a który to majątek nie podlega podziałowi między jego członkami. W istocie trzy pierwsze źródła dochodów PZD mają charakter wynagrodzenia za korzystanie przez działkowców z działek pozostających we władaniu PZD (aby móc korzystać z ogrodu działkowego należy być członkiem PZD).  

Wyżej nadmienione było, że do obowiązków gmin należy m. in. doprowadzenie do rodzinnych ogrodów działkowych dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz do zapewnienia, w ramach komunikacji publicznej, potrzeb rodzinnych ogrodów działkowych. Z kolei art. 15 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazuje, że urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców, bez względu na to, kto poniósł nakłady na nieruchomość działkową. Trybunał Konstytucyjny również ten przepis uznał za niezgodny z Konstytucją. Przepis ten przeczy regule wyrażonej w art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, która stanowi, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Stanowi zatem wyjątek od ogólnej zasady „superficies solo cedit”. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W tym wypadku takimi częściami składowymi nieruchomości rodzinnych ogrodów działkowych byłyby urządzenia, budynki i budowle znajdujące się na nieruchomości. Lecz z uwagi na art. 15 ust. 1 budowle te, z mocy prawa, stanowią własność PZD, w oderwaniu od gruntu. Wyjątkiem od zasady, że to co jest związane trwale z gruntem dzieli jego los, jest również przepis art. 15 ust. 2, którego niezgodność z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny nie została stwierdzona. Stanowi on, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, nabyte lub wykonane ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Stąd prawo użytkowania działki swoim charakterem zbliża się do prawa użytkowania wieczystego.

Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych przewiduje również możliwość likwidacji rodzinnego ogrodu działowego, która jest możliwa jedynie na podstawie tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny zachował w mocy przepisy umożliwiające likwidację rodzinnych ogrodów działkowych, kwestionując jednak konieczność uzyskania zgody PZD na taką likwidację. Likwidacja będzie występowała głównie w trybie pozyskiwania nieruchomości przez podmiot publiczny na cel publiczny określony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomości. Przy wywłaszczeniu rodzinnych ogrodów działkowych będą miały zastosowania przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z pewnymi regulacjami szczególnymi wynikającymi z ustawy o r.o.d. Wywłaszczenie, rozumiane jako likwidacja ogrodów działkowych, może mieć miejsce tylko w okresie od zakończenia do rozpoczęcia wegetacji roślin. Ponadto podmiot w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, zobowiązany będzie do zapewnienia nieruchomości zamiennej o uregulowanej sytuacji prawnej, nie mniejszej od dotychczasowej, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego rodzinnego ogrodu działkowego, na której można założyć rodzinny ogród działkowy zgodnie z przepisami prawa; oraz do założenia nowego ogrodu i odtworzenia urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom zlikwidowanego ogrodu. Celem pełnego wyrównania szkody dla użytkowników wywłaszczonych działek, ustawodawca w art. 20 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych postanowił, że podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, zobowiązany jest wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców – odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność, a Polskiemu Związkowi Działkowców – odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność a niepodlegające odtworzeniu.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego może oznaczać dla działkowców utratę przez nich prawa do darmowego korzystania z działek, obowiązek płacenia podatków od gruntów i budowli, w ostateczności nawet likwidację ogrodów działkowych. Wszystko zależy od posłów, którzy mają 18 miesięcy na uchwalenie nowych przepisów. Najbardziej prawdopodobnym scenariuszem, jest przejęcie rodzinnych ogrodów działkowych przez gminy i oddanie ich działkowcom w najem bądź dzierżawę. Niewykluczone, że w bardziej atrakcyjnych częściach miasta, gminy będą wyłączać ogrody działkowe z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przekazywać te tereny do komercyjnego zagospodarowania.

Robert Naborczyk
prawnik

źródło: Property Journal 8-9/2012