Refleksje dotyczące rozwoju przestrzennego w Polsce

Janusz Stanisław Lipiński
Europejski Instytut Nieruchomości, TUP

Rozwój przestrzenny w Polsce powinien być zgodny z szerszą wizją i perspektywiczną strategią rozwoju kraju, opisaną w dokumencie rządowym „Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności. Długookresowa strategia rozwoju kraju” (Polska 2030).

W dokumencie tym wyodrębniono trzy zasadnicze obszary rozwoju kraju:

I. Konkurencyjność i innowacyjność gospodarki,

II. Równoważenie potencjału rozwojowego regionów Polski,

III. Efektywność i sprawność Państwa.

Rozwój przestrzenny kraju występuje zasadniczo w II obszarze rozwojowym i opisany jest dokładniej w przyjętym wcześniej przez Radę Ministrów  dokumencie ”Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju”.

Polska koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju (KPZK) i jej cele strategiczne oparte są o konstytucyjną zasadę „rozwoju zrównoważonego”, tzn. suspensywnego, długoterminowego, chroniącego zasoby dla teraźniejszego i przyszłego rozwoju materialnego i duchowego. Cel strategiczny wg KPZK to: „Efektywne wykorzystanie przestrzeni kraju i jej terytorialnie zróżnicowanych potencjałów rozwojowych dla osiągania ogólnych celów rozwojowych – konkurencyjności, zwiększenia zatrudnienia, sprawności funkcjonowania państwa oraz spójności w wymiarze społecznym, gospodarczym i terytorialnym w długim okresie.”

Od strony realizacji celu strategicznego wizję sposobu zarządzania rozwojem przestrzennym kraju  w roku 2030 ujęto w KPZK w sposób następujący:

  • „W 2030 roku polski system zarządzania przestrzenią jest zgodny z zasadą subsydiarności, lecz ma charakter hierarchiczny, to znaczy niższe poziomy planowania uwzględniają zamierzenia ważne z punktu widzenia kraju i regionu. Jest integralnym elementem systemu zarządzania rozwojem kraju.”
  • „Polityka przestrzenna jest programowana zasadniczo na czterech różnych poziomach zarządzania: • krajowym, • regionalnym, • lokalnym, • w obszarach funkcjonalnych…”

” System prawny dotyczący planowania przestrzennego w roku 2030 jest czytelny, spójny i stabilny. Podstawą systemu jest ramowy akt prawny o charakterze przekrojowym, obejmujący zarówno przestrzeń lądową, jak i obszary morskie RP.”

  • „System instytucjonalny zapewnia realizację wizji rozwoju kraju  w hierarchicznym systemie planowania i zarządzania. Racjonalne zarządzanie przestrzenią zapewniają instytucje państwowe o wysokiej sprawności i jakości postępowania.”
  • „System administracyjny zapewnia efektywną koordynację działań różnych podmiotów w przestrzeni – cele formułowane w ramach polityki przestrzennej na różnych poziomach planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego są realizowane przez całą administrację publiczną.”
  • „Udział obywateli i organizacji pozarządowych w procesie planowania rozwoju, w tym planowania przestrzennego, jest powszechną zasadą, wynikającą z potrzeby uwzględniania różnorodnych interesów na etapie tworzenia dokumentu przed skierowaniem go do realizacji.”

Celem przedstawionych poniżej refleksji nie jest ocena lub kontestowanie zaproponowanej w powyższych dokumentach rządowych strategii rozwoju Polski i sposobów jej realizacji. Zakładając poprawność i słuszność zawartych tam założeń, skupię się na analizie stanu obecnego oraz działaniach koniecznych do osiągnięcia zaplanowanych w strategii celów.

Analiza stanu gospodarki przestrzennej w Polsce

Wedle ocen specjalistów, po dwudziestu latach żywiołowego rozwoju polskiego rynku nieruchomości, stan gospodarki przestrzennej przekroczył punkt krytyczny i jej negatywny wpływ na ogólne procesy rozwojowe odczuwa już każdy przeciętny obywatel.

Skomplikowany i mało efektywny system prawa połączony z niedowładem organizacyjnym i merytorycznym instytucji publicznych powoduje utrudnienia w planowaniu i realizacji przedsięwzięć budowlanych, pogarszanie się ładu przestrzennego i konkurencyjności polskiego rynku nieruchomości. W środowiskach profesjonalnych i szerzej rozumianej opinii publicznej zaczyna się utrwalać przekonanie, że bez znaczącej poprawy tej dziedziny nie da się przyspieszyć pozostałych obszarów życia gospodarczego i społecznego.

W rządowej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, w rozdziale V opisującym cele polityki przestrzennej kraju, w opisie źródeł i skutków nieuporządkowanej gospodarki przestrzennej w Polsce autorzy wskazują na następujące symptomy braku ładu przestrzennego:

„• na poziomie kraju – częste niedostosowanie sposobów użytkowania i zagospodarowania do wartości przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych oraz wynikająca z tego postępująca fragmentacja systemów przyrodniczych i degradacja krajobrazów kulturowych,

• na poziomie regionalnym i subregionalnym – niszcząca wobec wartości przestrzeni, rozrzutna ekonomicznie i społecznie suburbanizacja, zwłaszcza rozpraszanie zabudowy wiejskiej i brak koordynacji zabudowy terenów wzdłuż głównych dróg,

• na poziomie lokalnym – niska jakość przestrzeni publicznej, chaos w formach zabudowy i architekturze zespołów urbanistycznych, ich niekompletność i presja na tereny otwarte, destrukcja systemów ekologicznych miast, braki w wyposażeniu terenów urbanizowanych i terenów wiejskich w infrastrukturę techniczną i społeczną, nienadążającą za rozwojem zabudowy mieszkaniowej.”

Podsumowując, przyczyny daleko niezadawalającego stanu gospodarki przestrzennej w Polsce, można  określić w sposób następujący:

  • Skomplikowany, niespójny i wewnętrznie sprzeczny system prawa regulującego zagadnienia rozwoju przestrzennego.
  • Niesprawny i rozproszony (nie-hierachiczny) system planowania przestrzennego połączony z  niedowładem zarówno egzekucji prawa jak i prakseologicznej, ekonomicznej i społecznej regulacji/koordynacji systemu.
  • Brak właściwej ochrony interesu publicznego oraz postępująca anarchizacja w realizacji interesu prywatnego i grupowego, wpływające negatywnie na ograniczenie konfliktów między użytkownikami przestrzeni.
  • Niestabilna i niespójna polityka przestrzenna sektora publicznego w  obszarze wspierania działalności gospodarczej.
  • Kryzys przywództwa przejawiający się ignorowaniem lub pomijaniem tematyki rozwoju przestrzennego w głównym nurcie polityki państwa.

Działania konieczne do poprawy stanu gospodarki przestrzennej na tle systemu organizacji planowanych zmian systemowych

Zgodnie z celami długookresowej strategii rozwoju kraju, postulowane zmiany systemu gospodarki przestrzennej powinny być przeprowadzone w pełnej integracji z planami rozwoju społeczno-gospodarczego. A więc dokumentem wyjściowym jest strategia rozwojowa „Polska 2030”, którą można rozumieć jako zbiór zasad określających politykę rozwoju Polski  i konsekwentnie „KPZK 2030” jako zespół wytycznych w zakresie rozwoju przestrzennego kraju.

Optymalnie byłoby, żeby odpowiednie agendy rządowe (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego – MRR) przyjęły w pierwszej kolejności Plan Działań – harmonogram rzeczowo-czasowy opisujący i koordynujący wdrożenie KPZK 2030 przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 13 grudnia 2011 r.. Projekt Planu Działań opracowany został w Departamencie Koordynacji Polityki Strukturalnej MRR w październiku 2012 r.

„Zidentyfikowane w KPZK 2030 problemy i wynikające z nich kierunki zmian zostaną doprecyzowane, w tym koncepcja nowego systemu prowadzenia polityki zagospodarowania przestrzennego. Budowa nowego systemu zakłada: sprawność systemu planowania przestrzennego, praworządność w planowaniu i realizowaniu procesów rozwoju przestrzennego, wdrożenie do systemu gospodarowania przestrzenią instrumentów ekonomicznych oraz kreowanie korzystnych warunków dla działalności gospodarczej z zachowaniem ochrony interesu publicznego. … Konieczne jest wypracowanie w drodze publicznej dyskusji, akceptowalnych rozwiązań godzących różne interesy i konflikty stanowiące naturalny element gry o przestrzeń. Debata nad docelowym modelem systemu, który będzie podstawą stanowienia prawa, musi być przeprowadzona w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do jawności, niezależności i słuszności przyjmowanych rozwiązań.”

Według Planu Działania najważniejsze do wykonania zadanie to opracowanie koncepcji nowego systemu prowadzenia polityki zagospodarowania przestrzennego na wszystkich poziomach (krajowym, regionalnym, lokalnym oraz obszarach funkcjonalnych). Jest to zadanie MRR oraz Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (MTBiGM).

Przed przyjęciem całego nowego systemu, MRR planuje dokonać wstępnych „usprawnień” w następujących Ustawach: „z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.”

Projekt Planu Działania nie podaje, co konkretnie byłoby przedmiotem tych wstępnych „usprawnień”. Ani też, kiedy by miały one być zrealizowane oraz w jakim trybie. Nie jest też jasne, jaka jest pozycja przyjętej KPZK 2030 w procesie definiowania koncepcji nowego systemu gospodarki przestrzennej. Choć z drugiej strony, już w następnym etapie Planu Działania, można przeczytać, że KPZK 2030 jest punktem odniesienia do wydania przez MRR decyzji dotyczącej „kryteriów i sposobu stwierdzenia zgodności planów zagospodarowania przestrzennego województw.”

Warto też w tym miejscu przypomnieć o powołanej wcześniej przez Radę Ministrów Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego (KKPB). Jej obszar działania zakreślony jest jak na razie dwiema ustawami: prawem budowlanym i ustawą o planowaniu (ale tylko na poziomie lokalnym) a efektem pracy ma być „kompleksowa regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego”. Czy zatem, z punktu widzenia realizacyjnego Planu Działania, jest to pierwsza próba dokonania „usprawnień”, tym razem w obszarze „procesu inwestycyjno-budowlanego” ?  Ale na zdrowy rozum, proces inwestycyjno-budowlany powinien być częścią gospodarki przestrzennej,  dlaczego więc nie ma o nim mowy w Planie Działania ? Poza tym wiele przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych wykracza daleko poza obszar regulowany planami miejscowymi, jak więc można je „kompleksowo uregulować” bez pełnej ustawy o planowaniu ? Czy jedyną przyczyną takiego stanu rzeczy jest próba zachowanie przyjętego podziału kompetencji pomiędzy MRR (planowanie i rozwój od poziomu regionalnego w górę…) a MTBiGM (planowanie i działalność budowlana na poziomie lokalnym…) ?

Obserwując prace KKPB (planowane na 4 lata) można by odnieść wrażenie, że jej uczestnicy i konsultanci zewnętrzni nie ograniczają dyskusji tylko do poziomu postulowanych zmian w prawie budowlanym oraz systemie planowania na poziomie lokalnym, ale w pierwszej kolejności próbują sformułować ogólne zasady hierarchicznego docelowo systemu planowania, interpretując treści zawarte w KPZK 2030  oraz długoterminowej strategii Polska 2030. Co zresztą wydaje się logiczne i słuszne ale jednocześnie wykraczające znacznie poza oficjalne zadania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.

Czy zatem można sformułować przypuszczenie, że konieczny proces zmian w systemie gospodarki przestrzennej od samego początku skażony jest grzechem pierworodnym dualizmu organizacyjno-kompetencyjnego i brakiem jasnego systemu całościowej koordynacji procesu reform ?

Wydaje się zatem, że organizacja procesu reform gospodarki przestrzennej powinna się odbywać w następujący sposób:

  • Na samym początku, w wyniku dyskusji wszystkich najważniejszych interesariuszy rozwoju kraju będących przedstawicielami szerzej rozumianego społeczeństwa obywatelskiego, istniejąca długoterminowa strategia Polska 2030 (jako model rozwoju Polski) powinna uzyskać status oficjalnej polityki rozwoju państwa polskiego. „Liderem polityki rozwoju”, biorącym za niego odpowiedzialność polityczną, powinien być członek rządu na poziomie wicepremiera.
  • Następnie każdy główny obszar strategiczny powinien uzyskać „lidera obszaru rozwoju”, który odpowiadał by za: doprecyzowanie polityki rozwoju danego obszaru i realizację polityki głównie poprzez koordynację działań wszystkich zaangażowanych interesariuszy.  Liderem „obszaru rozwojowego” powinien być członek rządu na poziomie ministra konkretnego resortu.
  • Dla przypomnienia wymieniam trzy główne obszary rozwoju: 1/ konkurencyjność i innowacyjność gospodarki,(liderem może być Minister Gospodarki) 2/ równoważenie potencjału rozwojowego regionów (liderem powinien być Minister Rozwoju Regionalnego) 3/ efektywność i sprawność państwa (liderem byłby Minister Administracji i Cyfryzacji).
  • Jeśli chodzi o interesujący nas rozwój gospodarki przestrzennej, należy ona do filarów 2-drugiego obszaru rozwojowego kraju. Częścią polityki równoważenia potencjału rozwojowego regionów mogą być bardziej szczegółowe polityki: urbanistyczne, architektoniczne, miejskie, itd.. Lider tego obszaru rozwojowego mógłby koordynować prace pozostałych interesariuszy, w tym rekomendowanych przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (np. Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego). Zachowane byłyby w ten sposób podstawowe zasady prakseologicznego zarządzania danym obszarem polityki rozwoju.

Podsumowanie

Istnieje pilna potrzeba reformy systemu gospodarki przestrzennej w Polsce. Zaniechanie tych reform lub ich nieskuteczne i słabo zorganizowane wdrożenie pogłębi tylko chaos przestrzenny i stanie się poważną barierą rozwoju Polski.

  • Rozwój gospodarki przestrzennej jest częścią szerszego procesu rozwoju państwa polskiego i jako taki powinien być koordynowany w ramach całościowej polityki rozwoju kraju.
  • Dotychczasowe próby reformy systemu gospodarki przestrzennej przebiegają w sposób mało skoordynowany, prowadzą do rozproszenia wysiłków i istnieje uzasadniona obawa, że poszczególne inicjatywy nie przyniosą w rezultacie wartości dodanej.

Ze względu na zaawansowanie przygotowań do reformy procesu rozwojowego ze strony instytucji rządowych, a także aktywny udział wielu środowisk zawodowych (np. TUP, KPZK PAN, itd.) i organizacji pozarządowych, najbliższy rok będzie decydujący z punktu widzenia zbudowania dojrzałej i efektywnej struktury organizacyjnej, w ramach której Polacy ciągle mają szansę wykorzystać ogromny potencjał tkwiący w gospodarce przestrzennej kraju.

 źródło: Property Journal 2-3/13