Rozwój urbanistyczno-gospodarczy miast jest ściśle związany z rozwojem infrastruktury drogowej. Podmiot publicznoprawny nie zawsze może wykazać się prawem własności do gruntu, na którym w przyszłości ma być urządzona droga publiczna. W takim przypadku w grę może wchodzić procedura wywłaszczeniowa.

Na gruncie prawa polskiego przez wywłaszczenie nieruchomości należy rozumieć pozbawienie właściciela jego prawa względem nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem. W tym artykule poprzez wywłaszczenie nieruchomości należy rozumieć nabycie przez podmiot publicznoprawny nieruchomości pod drogi publiczne, w procedurze innej od ogólnej procedury prawa wywłaszczeniowego.
Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa ta, ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzieli drogi publiczne na drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ze względu na ich dostępność dzieli drogi publiczne na: drogi ogólnodostępne oraz drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Drogi krajowe mogą stanowić własność jedynie Skarbu Państwa. Z kolei drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne mogą stanowić własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zaliczenie drogi do kategorii drogi wojewódzkiej, powiatowej czy gminnej następuje w drodze uchwały odpowiednio sejmiku województwa, rady powiatu i rady gminy po uprzednim uzyskaniu opinii właściwych organów. Nie można wymagać, aby była to uchwała wyprzedzająca budowę takiej drogi. Na etapie lokalizacji i realizacji nieruchomości, o charakterze drogi decyduje wyłącznie wniosek jej zarządcy, który w samym wniosku nadaje jej przewidywany charakter. Droga, która nie jest własnością gminy, powiatu czy województwa, nie może stanowić drogi gminnej, powiatowej czy wojewódzkiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie LEX nr 757074).
Datą graniczną dla współczesnego nabywania przez podmioty publicznoprawne gruntów wydzielonych pod drogi jest dzień 1 stycznia 1998r. W tym dniu weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jej art. 98 ust. 1 w obecnym brzmieniu stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale ostateczne. Konsekwencje prawne takiego podziału dotyczą również nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntów wydzielonych pod drogę publiczną wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, stąd przeznaczenie terenu pod drogę publiczną będzie wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, ustalenie lokalizacji drogi publicznej dokonywane jest w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jak zostało nadmienione, przejście z mocy prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne albo pod poszerzenie istniejących dróg publicznych następuje tylko wówczas, gdy dokonywany jest na wniosek. W przeciwnym wypadku, jeżeli postępowanie o podział dokonywane jest z urzędu, to nie powstaje skutek w postaci przejścia prawa własności działki. W takim przypadku wydzielona działka nadal pozostaje własnością właściciela, a działka taka może przejść na własność podmiotu publicznoprawnego w drodze umowy cywilnoprawnej lub wywłaszczenia przeprowadzonego na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. właściwy organ ma obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece organ wydający decyzję o podziale nieruchomości jest zobowiązany do złożenia w wydziale ksiąg wieczystych właściwego sądu rejonowego zawiadomienia o zmianie właściciela. W kontekście przejścia prawa własności, żadnego znaczenia nie ma fakt nie ujawnienia nowego właściciela w księdze wieczystej, gdyż przejście prawa własności następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (por. wyrok Wojewódzkiego Sąu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009r., sygn. akt I SA/Wa 585/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996r., sygn. akt IV SA 198/95 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010r., sygn. aktI OSK 195/10).
Skutki jakie niesie za sobą podział nieruchomości przewidziany w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomości rozciąga się także na połączenie i ponowny podział działek zgodnie z regulacją art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w taki sposób, że w sposób znaczny uniemożliwia im prawidłowe ich zagospodarowanie, mogą złożyć wniosek o połączenie i ponowny podział nieruchomości, z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem złożenia tego wniosku jest posiadanie przez podmioty uprawnione jednorodnego prawa do tych nieruchomości. Warunkiem dokonania opisywanego połączenia i podziału nieruchomości jest dokonanie przez właścicieli i użytkowników wieczystych, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu.
Podczas podziału nieruchomości gruntowej mogą powstać także drogi wewnętrzne, które nie będą zaliczane do żadnej z kategorii dróg publicznych, zgodnie z regulacja art. 8 ustawy o drogach publicznych. W obecnie obowiązującym porządku prawnym nie istnieje procedura przymusowego odebrania właścicielom prawa do nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Utrzymanie dróg wewnętrznych oraz infrastruktury z nimi związanej (np. mostów, wiaduktów), o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1031/09).
Po dniu 1 stycznia 1998r., tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomości, pojawiła się kolejna możliwość nabycia nieruchomości pod drogę publiczną przez podmiot publicznoprawny. W dniu 29 października 1998r. weszła w życie ustawa z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 73 tej ustawy wszystkie nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, przeszły ex lege na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Przejście prawa własności następowało za odszkodowaniem.
Celem wprowadzenia takiej regulacji przez ustawodawcę była zapewne potrzeba uregulowania stanu prawnego nieruchomości faktycznie wykorzystywanych pod drogi publiczne.
Zgodnie z brzmieniem art. 73 ww. ustawy podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Z kolei odszkodowanie jest określane tak jak za wywłaszczone nieruchomości, ale tylko na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Przepisy art. 73 ust. 1 i ust. 5 u.wprow.ref.adm.publ. ze względu na budzące kontrowersje stał się przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego pod kątem jego zgodności z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000r.(sygn. akt P 5/99, publ. OTK 2000, nr 2, poz. 60) orzekł o zgodności tych przepisów z dwoma wskazanymi wyżej dokumentami. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego poddawane w wątpliwość przepisy mają na celu uregulowanie powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Trybunał Konstytucyjny określił przejęcie ex lege nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jako „wywłaszczenie faktyczne”.
Poza rozważanymi wątpliwościami stosowania art. 73 u.wprow.ref.adm.publ., należy również zatrzymać się przy pojęciu „władania nieruchomości” użytym w tym przepisie, jako przesłanka nabycia nieruchomości przez podmioty publicznoprawne. Rozważając to pojęcie w świetle u.wprow.ref.adm.publ., w doktrynie pojawiają się poglądy, że podstawową sprawą jest to, czy Skarb Państwa lub gminy, wykonywały faktycznie czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, tj. utrzymywanie nawierzchni, oświetlenia, naprawa, odśnieżania, remont, itp.
Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest ostateczna decyzja wojewody, potwierdzająca ten fakt.
Kolejnym aktem prawnym umożliwiającym nabycie przez podmiot publiczny nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji drogowej jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta charakteryzuje się uproszczoną procedurą wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne.
Właściwym w sprawie tegoż postępowania, zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy jest wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, którzy wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie wszczyna się na wniosek właściwego zarządcy drogi. Jak wspomniałem cechuje je przyśpieszony i uproszczony tryb postępowania. Właściwy organ, na mocy art. 11a ust. 3, jest zobowiązany do wydania decyzji wywłaszczeniowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku przez zarządcę drogi. Z kolei odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej rozpatrywane jest w terminie 30 dni.
Podmiotowi wywłaszczonemu przysługuje odszkodowanie określane w drodze decyzji wydanej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – art. 12 ust. 4b specustawy drogowej.
Specustawa drogowa nie przewiduje samodzielnej regulacji odszkodowawczej, ponieważ do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęty z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.
Poza wyżej wymienionymi trzema podstawami prawnymi do nabycia przez podmiot publiczny nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne, występują możliwości „klasyczne” z ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cel publiczny.

Robert Naborczyk