Wywłaszczenie nieruchomości w kontekście kolizji prawa prywatnego i publicznego

Pojęcie wywłaszczenia scharakteryzowane jest w art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei kwestia celu publicznego i słusznego odszkodowania została określona w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Instytucję wywłaszczenia nieruchomości nie sposób zakwalifikować tylko do systemu prawa prywatnego albo do systemu prawa publicznego. Na gruncie polskiego systemu prawa instytucję wywłaszczenia nieruchomości należy umieścić na pograniczu prawa cywilnego i administracyjnego. Część prawa cywilnego w procesie wywłaszczania nieruchomości dotyczyć będzie zmiany podmiotu własności.

Z kolei część prawa publicznego dotyczyć będzie samego procesu wywłaszczenia przy jednostronnym kształtowania sytuacji prawnej podmiotu wywłaszczanego. Taka konstrukcja uniemożliwia skodyfikowanie instytucji wywłaszczenia w jednym miejscu. Głównym aktem prawnym regulującym proces wywłaszczeniowy jest Konstytucja RP i ustawa o gospodarce nieruchomościami, która sama ma charakter prywatno-publiczny, bowiem z jednej strony wielokrotnie kształtuje sytuację prawną podmiotu prywatnego np. użytkownika wieczystego, a z drugiej strony wpływa na treść stosunku publiczno-prawnego, np. regulując kwestię wywłaszczenia nieruchomości. […]

Wywłaszczenie a nacjonalizacja

Od wywłaszczenia rozumianego jako akt indywidualny skierowany do konkretnej osoby, w wyniku którego następuje przymusowe odebranie prawa własności, należy odróżnić pojęcie nacjonalizacji, w wyniku którego także następuje odjęcie prawa własności, ale na podstawie aktu o charakterze generalnym (na podstawie ustawodawstwa nacjonalizującego), nie w wyniku decyzji skierowanej do podmiotu indywidualnie oznaczonego, ale z mocy prawa. Wskazując różnice pomiędzy wywłaszczeniem a nacjonalizacją, należy jednak wskazać, iż oba procesy prowadzą w swoich skutkach do tego samego, tj. do przymusowego (rozumianego jako brak woli właściciela nieruchomości) przeniesienia prawa własności z podmiotu prywatnego na podmiot władzy publicznej.

Odróżniając wszakże wywłaszczenie od nacjonalizacji doktryna wskazuje na fakt, iż cechą nacjonalizacji jest towarzyszące jej ideologiczne podejście do prawa własności, z kolei celem wywłaszczenia jest realizacja inwestycji o charakterze publicznym. […]

Kolejnym elementem charakteryzującym nacjonalizację jest brak odszkodowania za odebraną własność. W związku z faktem, że przy nacjonalizacji nieruchomość zmienia swojego właściciela ex lege, to nie może być mowy o rokowaniach prowadzonych pomiędzy podmiotem wywłaszczającym a właścicielem nieruchomości, jako etapu charakterystycznego dla instytucji wywłaszczenia. Należy mieć bowiem na uwadze, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno mieć charakter ekwiwalenty, równy wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Warunkiem sine que non poprawnego zakończenia procesu wywłaszczenia jest przeprowadzenie rokowań w celu nabycia nieruchomości, które mają charakter cywilnoprawny. […]

Próba pogodzenia interesu prywatnego z publicznym

Wywłaszczenie w ujęciu przymusowego odebrania prawa własności na podstawie indywidualnie wydawanej decyzji za odszkodowaniem jest ostateczną i najmocniejszą ingerencją w prawo prywatne właściciela. Z uwagi na to, że wywłaszczenie w demokratycznym państwie prawa może nastąpić tylko na cel publiczny, pojawia się problem pogodzenia interesu prywatnego z publicznym. […]

Mogłoby się wydawać, że przymusowe odebranie prawa własności jest charakterystyczne dla systemów politycznych nie realizujących zasady demokratycznego państwa prawa, w mniejszym stopniu szanujących prawo własności. Moim zdaniem niesłusznie, bowiem wywłaszczenie jest cechą systemu prawa prywatno-publicznego, demokratycznego państwa prawnego. Mówiąc ‘wywłaszczenie’, mam na myśli przeniesienie prawa własności nieruchomości jedynie wtedy, jeżeli nastąpiło ono za uprzednim etapem rokowań, w celu realizacji celu publicznego i tylko za słusznym odszkodowaniem, a nawet za sumę wyższą od odszkodowania rozumianego jako rekompensata za poniesione szkody związane z wywłaszczeniem. Organ władzy publicznej podejmując decyzję o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego musi sobie zdawać sprawę z tego, że jest to proces kosztowny, tym samym musi go być na to stać.

Robert Naborczyk

pełny tekst artykułu w „Property Journal”, marzec 2014